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王安石成立了歷史上第一個三農政策銀行,卻敗于制度設計失誤

網絡整理 2019-06-04 最新信息

北宋王安石青苗法,爭議千年,至今未歇。

從階層收益來看,青苗法有利于貧農,但貧農在那個時代無權無勢,是一大群發不出聲的啞巴,無法給變法派以大力支持。青苗法的攤派,損害的是上等戶的既得利益,上等戶的嗓門大,可以通過官吏途徑傳到統治階級耳中。

王安石成立了歷史上第一個三農政策銀行,卻敗于制度設計失誤

王安石

先做一個歷史小測驗:

1.青苗法最終廢除在哪一年?

A.王安石罷相的1074年 B.宋神宗去世后的1086年 C.趙構當皇帝的1127年

2. 北宋朝廷用青苗法共獲利多少錢?

A.一億貫 B.十億貫 C.三千萬貫

3.你認為青苗法失敗的最根本原因是什么?

A.任用小人 B.王安石性格執拗 C.以上皆非

答案:1.C;2.A;3.C

北宋從宋神宗開始實施青苗法共五十年,朝廷獲利總額超過一億貫。王安石青苗法的本意是為了利民,卻逐漸走向了聚斂之術。青苗法有制度設計漏洞,慈善與盈利雙重目的沖突,導致其最終失敗。這一切可以用王安石青苗定理解釋。

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宋神宗

我們在為古人嘆息之時,更要以史為鑒,免得重蹈覆轍,將無妄之災加害于眾生。

先將鏡頭拉向青苗法的死亡之地。

一、趙構廢除青苗法

建炎元年(1127年)五月初一,趙構在南京(今商丘)即皇帝位,揭開南宋歷史的第一頁。

當天,趙構下詔罷青苗錢,理由是聚斂之術。

第二年,趙構草率地廢除了原管理青苗錢的提舉常平廣惠倉司,后果很嚴重。諸路常平倉散布在全國各地,在靖康年間沒有被金軍一鍋端。廢除常平官后,兵荒馬亂之際,這部分無人主管的資金被各路人馬冒領妄用,損失慘重。

新黨的孫覿痛惜地說:常平倉剩下的財物不足二成。

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趙構

建炎二年八月初一,趙構極度缺錢,沒有錢會死的,只好又恢復諸路常平官,并下令追繳農民欠下的青苗本錢。

建炎二年十月,新黨舊黨展開激烈爭論,趙構下詔永遠廢除青苗法。但趙構并沒有廢除王安石的免役法,南宋繼續實施免役法的政策。

王安石變法的原則,是在不增加賦稅的前提下,采用金融和貿易手段增加財政收入。

趙構廢除了名聲不好的青苗法,卻掀起了苛捐雜稅的新高潮——經制錢和總制錢。

總制錢里面千奇百怪、五花八門,有裝運司代發斛斗錢、官戶不減半民戶增三分役錢、二稅畸零剩數折納價錢、免役一分寬剩錢、收納系省錢物頭子錢(您看懂是什么稅了嗎?我想宋朝的普通農民也沒看懂,這是一種正稅上的地方財政附加稅)等等。萬惡舊社會啊。

紹興十九年(1149年),經總制錢歲入一千七百二十五萬緡(貫),歲入二百多萬緡的青苗錢成了小巫見大巫。

經總制錢比青苗法更惡劣,十足的惡法,但經總制錢的名聲卻沒有更臭。

難道歷史不但是任人打扮的小姑娘,有時還是瞎了眼的老頭子?

二、青苗法類似三農保障政策銀行

諸路提舉常平廣惠倉司負責實施青苗法,相當于各省三農保障政策發展銀行。

農業發展銀行是當今中國的政策銀行之一,資金來源主要是央行的再貸款,不吸收公眾存款,主要業務是支持三農事業發展。

青苗法的資金來源主要是政府劃撥,不吸收公眾存款,其貸款也主要集中在三農領域。青苗法針對下等戶的借貸功能,類似農戶聯保小額貸款模式的孟加拉鄉村銀行。

王安石青苗法的初始目的是:濟困乏、抑兼并。

大災之年,朝廷一般會有賑災。但在小災之年,五等戶及以下的貧農,很容易遭遇青黃不接的饑荒。上等戶則趁人之危以田地為抵押放高利貸,年息高達60%以上。貧農還高利貸后,導致來年更嚴重的青黃不接,只得繼續借高利貸,不出幾年,只能把賴以生存的田地賣給富戶,淪為佃農或流離失所。

在青黃不接之時,官府以較低的利息貸款(或糧食)給農民,農民收成后再還款。青苗法可以防止農村高利貸的盤剝,官府也獲得一定收益,公私兩便。

在王安石制定的《農田水利法》中,常平廣惠倉還有支持農業發展的貸款功能。

農民要開墾耕田、興修水利,都可以到常平廣惠倉申請貸款。這也是今天農業開發銀行的主要業務之一。

當常平廣惠倉的款項不足時,還推出投資理財產品,鼓勵富戶借錢給農民墾田賺取利息。官府負責登記此類民間借貸,并有催理借款人還款的義務。

青苗法,看上去很完美,簡直是從二十世紀穿越回去的,但問題并不是這么簡單。還是先回顧一下歷史和幾個重要問題吧。

三、青苗法小史

宋朝實行青苗法不僅僅是宋神宗時代的17年,扣除高滔滔中間廢青苗法的8年,總共有近50年的時間。

北宋熙寧二年(1069年)九月十二日,擔任參知政事(副丞相)的王安石,在河北、陜西等路設置提舉常平廣惠倉官,正式啟動青苗法。

熙寧三年八月,建立諸路提舉常平廣惠倉司。

在王安石辭去宰相職務后,宋神宗仍然繼續實行青苗法。

元祐元年(1086年)閏二月,垂簾聽政的高滔滔廢青苗法。

紹圣元年(1094年)閏四月二日,親政的宋哲宗恢復諸路提舉常平廣惠倉司,第二年重新實行青苗法。

王安石成立了歷史上第一個三農政策銀行,卻敗于制度設計失誤

宋哲宗

宋徽宗當皇帝后,仍然繼續實行青苗法。

建炎元年(1127年),北宋滅亡,宋高宗趙構廢青苗法。

四、青苗法是不是高利貸?

青苗法利率一般是二分,中國古代主要是按月計息,月利2%,年利相當于24%。

北宋末年,同時期的威尼斯,海上融資的年利率是二成。(鹽野七生《海都物語》)

相比唐朝五分利的官貸,青苗法的利率已經低了很多。考慮到有的地方還收寬剩錢,農民借貸時給官吏的人情錢也是借貸成本,二分利借一年實際要還本金30%左右的利息。

舊黨的楊時(程門立雪的二弟子之一)也認為“青苗二分之息可謂輕矣”,民間高利貸“其息少者,亦須五七分,多者或倍”。

在古代,青苗法并不算高利貸。

五、青苗法攤派有多嚴重?

實施青苗法的常平廣惠倉司注冊資本為一千五百萬貫石。

《宋會要輯稿》記載熙寧二年九月四日,相當于朝廷財經改革領導小組的制置三司條例司上言:

今諸路常平廣惠倉,略計千五百萬以上貫石。

青苗法條例規定:

每戶須俵及一貫以上,不愿請者,不得抑配。

俵是借貸,抑配是攤派。此條規定了最低的借款限額,減少交易成本。不準攤派,實際是空文。

在青苗法的補充條例中還規定了借款的最高限額:

第五等戶并客戶,每戶貸錢不得過一貫五百文,第四等每戶不得過三貫文,第三等每戶不得過六貫文,第二等每戶不得過十貫文,第一等每戶不得過十五貫文。

宋朝農戶分五等戶和客戶。

《宋會要》記載熙寧五年天下總戶數為1509萬,上三等戶按10%的戶口比例計算(漆俠《宋代經濟史》),約有150萬戶。

按上三等戶平均8貫石計算,共需要青苗錢1200萬貫石。其他戶按人口比例估算,客戶占35%,第五等戶35%,第四等戶約20%,全部借貸青苗錢時,總額約2500萬貫石。

如果青苗錢全部攤派到每家每戶,共需3700萬貫石。

如果只有一半下等戶需要青苗錢,那么發放1250萬貫石左右比較合適,攤派較少。

熙寧二年,發放的青苗錢是1400萬貫石,已經有攤派的苗頭。第二年,將收到的利息和本金一起發放出去,攤派不斷加重。

熙寧六年達到了青苗法攤派的頂峰,60%以上的農戶(2200/3700)都發放了青苗錢,總額近2200萬貫,按20%的利率算,利息440萬貫。這也是司馬光等舊黨攻擊青苗法的口實之一。

王安石成立了歷史上第一個三農政策銀行,卻敗于制度設計失誤

司馬光

熙寧七年春季大旱,鄭俠上流民圖,因青苗錢和免役錢過重,王安石第一次罷相。同年,宋神宗下詔青苗錢只放一半,大大減輕了青苗錢的攤派。

《中書備對》記載了熙寧九年全國常平倉賬目,現在總資本為金、銀、錢、斛、匹帛三千二百八十三萬五千三百四十貫石匹兩件,發放青苗錢一千九百四萬八千九百貫石等。

掌管青苗法的常平倉,八年間資本增加了1783萬多貫石,平均每年增加約223萬貫石。當然也不全是利息所得,熙寧九年還有劃撥的賜到錢一百九十八萬四千二百貫。

元豐年間進一步減少了青苗錢,元豐五年定額是1103.7772萬貫,利息收入是292.7687萬貫,攤派的比例已經少了很多。

宋徽宗政和年間開始,由于吏治腐敗,青苗法又出現了新的詭異現象,形勢戶(官戶和吏役上等戶)勾結縣吏冒領青苗法,再轉貸給領不到青苗錢的貧戶。

青苗法實施五十年間,因史料殘缺不全,僅記載有兩年的利息低于200萬貫,元豐三年利息181萬貫,元豐四年虧損184萬貫。平均每年200萬貫石的利息是比較保守的估算了,總計為1億貫石。

貧農在青苗法中獲得多少收益?青苗法的利息大約是民間高利貸的一半,在沒有攤派的前提下,貧農的收益與政府的利息收入正好數字相等,平均每年200萬貫石。

六、青苗法承載了過多而相互矛盾的功能導致失敗——王安石青苗定理

建炎元年,趙構以聚斂之術為由廢止青苗法。

但是我們要從此處聽出歷史的弦外之音。趙構并不是真的要廢除聚斂之術,他正缺錢得頭大呢。

蔡京的榷鹽法明目張膽的就是聚斂之術,名實相符。

王安石的青苗法,名義目的是濟困乏、抑兼并的福利,實質上卻有攤派聚斂成分,名實不符。

名實關系,是先秦以來中國政治哲學的一個焦點。

這是舊黨攻擊青苗法的大量奏折中內含的邏輯。

青苗法最大失誤在于目的過多而沖突,一個是慈善,一個是盈利。這兩個目的相互矛盾,互相干擾,不可兼得。慈善也可以略微盈利,但獲利一億貫,就是斂財了。

實施青苗法的諸路提舉常平廣惠倉司,相當于集三農保障政策銀行、國家儲備倉庫、紅十字會于一身,剪不斷,理還亂。

乾道四年(1168年),朱熹吸收青苗法的經驗教訓,在福建路崇安縣建立第一所社倉。青苗法是官府經營,社倉法是NGO模式。社倉法目的單一而明確,是為了慈善。社倉設立在鄉里一級,由民間士紳管理,雖然也收二分息,但在小荒大荒年份可以減免。社倉的利息是手段,目的是為了慈善的持續。

王安石成立了歷史上第一個三農政策銀行,卻敗于制度設計失誤

朱熹

宋朝撤銷了鄉里一級的行政機構,將鄉級權力集中到縣級,導致縣級與村莊之間的管理缺了一環。青苗法的倉庫設置在縣一級,并不方便百里之外偏遠鄉村的農民借貸。社倉設立在鄉社一級,方便農民借貸。

朱熹的社倉法是一個成功的制度設計,是精準扶貧救災。

宋朝只依靠少量的縣級官吏,要精確識別哪些農戶真正需要青苗錢,幾乎不可能,這里面有巨大的信息不透明。鄉村的保甲長了解農村狀況,和胥吏很容易勾結起來欺下瞞上。在王安石變法前,宋朝吏員沒有俸祿,他們的收入靠收賄和敲詐,如《水滸傳》中宋江擔任的押司一職,吃了被告吃原告。王安石變法后,才給全國的吏員發工資。青苗法給這些吏員提供了巨大的尋租空間。

朱熹的社倉法,用鄉紳來管理,捐谷物的鄉紳獲得名聲,不存在攤派問題,腐敗很少。中國古代的鄉村兩級是一個熟人社會,很容易識別誰家是貧困戶。社倉法救濟貧民的效率遠遠高于青苗法。

從王安石青苗法可以總結出一條規律:

一個福利產品(低于市場均衡價格,針對特定人群),在自由競爭的市場環境下,供給曲線和需求曲線會達到新均衡點,是有效率的。

一個福利產品,嚴格說是官府壟斷經營的半盈利半福利產品,官吏有自己單獨的科層制績效考核標準,而福利是較難以數目化考核的項目,盈利是較容易考核的項目(最后收回的款項一目了然)。

在自上往下的考核模式下,官吏為了自己的業績,必然傾向于易于數目化管理的盈利,從而扭曲產品的福利性,挪用和攤派就在所難免。

我稱之為王安石青苗定理。

王安石成立了歷史上第一個三農政策銀行,卻敗于制度設計失誤

王安石青苗定理

在供給需求曲線圖上看,官府青苗法的壟斷供給,相當于人為錨定一個數字點Z,在均衡點P的右下方,比如供給總量為1500萬貫石,價格是市場高利貸利息的一半。經官府錨定點Z做一條水平線,與需求曲線相交于P’。面積A是貧戶獲得的收益,面積B是攤派導致的上三等戶的損失。

地方政府提供的行政服務,是一個半福利產品,適用王安石青苗定理。地方GDP的增長率、稅收總額,易于數目化考核,而所謂的人民幸福度指標復雜不容易數目化。即使淡化GDP考核,地方政府仍然有GDP的沖動,必然存在挪用資源的問題。

七、結論

《小雅·蓼莪》云:瓶之罄矣,維罍之恥。

酒瓶空空沒有酒,是酒缸的恥辱啊。正確的分配,是分裝在幾個小酒缸中,一個是用于送人,一個用于銷售,一個備用。

同理,青苗法可以有更合理的制度設計:送人的福利功能由社倉解決,產業發展和盈利功能由青苗發展銀行實現,國家儲備功能由常平倉完成,三者目的明確,獨立核算。

你覺得我這個事后諸葛亮的設計怎樣?

參考文獻:

徐松,宋會要輯稿

李燾,續資治通鑒長編

李心傳,建炎以來系年要錄

張呈忠,抑配民戶與形勢冒請——北宋青苗法五十年的官貸困境,人文雜志,2016.7

程民生,宋代物價研究,人民出版社,2008.11

張全明,社倉制與青苗法比較芻議,史學月刊,1994.1

席海鷹,試論南宋經總制錢的征收及社會影響,浙江學刊,1989.8

本文作者:沂藍書院趙月光(今日頭條)

原文鏈接:http://www.toutiao.com/a6698198671135097358/

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